鳳翔田地荒蕪、流民遍野。流民王老漢告訴蘇軾，西夏侵犯邊境、燒殺搶掠，邊境上的百姓只好內(nèi)遷，大家想在鳳翔安身存命。然而，鳳翔法曹張璪卻不許饑寒交迫的難民進(jìn)城。蘇軾反復(fù)勸說(shuō)，并承諾自己一力承擔(dān)相關(guān)責(zé)任后，張璪才打開(kāi)城門(mén)，蘇軾將難民們安排進(jìn)鳳翔府衙暫時(shí)棲身。第二天，蘇軾又簽署具認(rèn)狀，開(kāi)官倉(cāng)放糧，糧倉(cāng)瞬間空空如也。面對(duì)著城中難民無(wú)衣無(wú)食，自己所為又極為有限，而自己在皇宮向仁宗請(qǐng)命地方時(shí)的情景如在眼前，蘇軾感慨萬(wàn)千，嘆息自己志大才疏。蘇軾偶然發(fā)現(xiàn)了城西廢棄已久的軍營(yíng)，決定整修軍營(yíng)，把難民們安置到這里。為了解決難民們吃飯和鳳翔田地因?yàn)閯诹Σ蛔愦蠖嗷氖彽膯?wèn)題，蘇軾想出讓由政府居中，難民租種本地百姓的荒地的辦法，不料本地百姓因?yàn)樵须y民偷食過(guò)他們的糧食并不信任難民，雙方還在田地里發(fā)生打斗，蘇軾趕到制止，但卻更難勸說(shuō)本地居民租地給難民們。